附件2

《杭州市城市地下管线建设管理条例》（修订草案送审稿）起草说明

一、修订必要性

城市地下管线是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。《杭州市城市地下管线建设管理条例》（下称《条例》）自2009年1月1日起施行至今已有十多年，其间未进行过修订。当前的外部环境与条例制定时已经发生了较大变化，原有的制度已经不适应当前形势的需要，迫切需要修订。

（一）部分条款内容与上位法冲突

1.规划编制体制调整。原《条例》第七条规定“市规划行政主管部门应当根据城市总体规划，编制城市地下管线综合规划”。其中“城市总体规划”的概念已经依法变更为“国土空间规划”。

2.代履行规定违反《中华人民共和国行政强制法》。原《条例》第二十七条、四十三条、四十四条有关“由建设行政主管部门代为委托测量”的规定在法律性质上属于行政强制执行中的“代履行”。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定”的规定，地方性法规无权设定行政强制内容。

（二）部分条款内容与实际不相适应

3.适用范围与实际不符。杭州行政区划及部分地区管理体制已发生调整，同时，原《条例》第三条列举式的表述方式也不能适应未来城市变化。

4.缺少对新兴管线形态的规范。地下综合管廊兴起，作为目前城市地下管线的一种重要形态，有必要与时俱进地将有关地下综合管廊建设管理内容在《条例》中予以补充和完善。

5.审批制度改革，管理方式发生改变。随着工程建设项目审批制度改革的深入推进，各部门已实现信息共享，管理方式亦发生改变。原《条例》第十八条有关“建设单位将办理规划或施工许可手续的资料向城建档案馆备案”等规定已与实际操作不符，无法适应最新的管理需求。

（三）地下管线施工保护亟需补充和强化

6.突出问题导向，破除施工引发的管线事故顽疾。城市地下管线是城市的“生命线”。近年来，地下管线安全事故时有发生，主要原因之一是施工过程中管线保护不到位。原《条例》在施工过程中的管线保护措施不到位：一是存在地下管线审批管理的空白点，尤其对与道路等主体工程同步实施的城市地下管线工程审批管理不清晰导致责任主体不明晰；二是原《条例》在施工保护、安全监管等方面缺乏专门规定。2021年杭州市政府办公厅出台的《关于加强工程施工期间地下管线保护管理的通知》（杭政办函〔2021〕35号），完善了地下管线安全管理责任体系和工作机制。但该文件仅为行政规范性文件，效力不足。因此，有必要将各方主体责任、签订保护协议等规定上升至《条例》，并在法律责任章节设定相应的罚则予以约束，从而有效管控管线施工破坏风险。

（四）地下管线运营维护亟需补充和强化

7.解决“重建设轻管理”“重使用轻维护”的时弊。原《条例》制定时侧重建设程序和信息管理，缺乏对现有地下管线运营维护的制度设计，仅在总则中作了概括性的规定。地下管线的运营维护对保障管线安全、有序运行意义重大。因此，有必要从立法层面加强地下管线的运营维护，对各相关主体职责及义务进行明确，建立健全地下管线故障、安全隐患排查、应急处置报告等制度，提升地下管线运营维护水平，提高城市综合承载能力和安全发展水平。

（五）地下管线信息管理新形势的迫切需要

8.数智化赋能解决信息数据准确性和动态及时更新的痛点。立法层面应及时结合新形势下的数智管理需求建设包含规划、建设、运维、管理全流程的地下管线基础数据平台，相关职能部门结合本单位职责，通过在地下管线基础数据平台内建设业务应用场景，解决地下管线信息系统管理中的数据不准确、不及时等痛点问题，进一步提升城市管理智慧化水平和治理体系现代化水平。

二、修订依据和过程

（一）修订依据

此次修订主要依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《城市地下空间开发利用管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》等法律法规，以及《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、《住房和城乡建设部关于进一步加强城市地下管线保护工作的通知》（建制〔2010〕126号）、《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格﹝2015﹞2754号）、《住房和城乡建设部关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（建城〔2020〕111号）等文件规定。

（二）修订过程

条例草案自2022年开始起草至2025年3月，前后历时三年多，先后共修改二十余稿。2023年初，《杭州市城市地下管线建设管理条例》列为市人大立法调研项目。市建委先后组织了浙江金道律师事务所、杭州市规划设计研究院、浙大城市学院法学院等第三方团队在内的课题组，制订条例修订工作方案和调研工作方案。课题组采取文献调研、实地调研、座谈访谈等多种方式积极开展项目修订调研工作：

一是对上位法、其他省市立法的文献调研。通过文献收集研究形成《纵向立法参考资料汇编（国家及浙江省）》《纵向立法分类汇总表》《横向立法参考资料汇编（其他省市）》。完成了以本次修订为核心的法律图谱。二是对地下管线相关行政处罚案例进行了搜集整理。了解实践中地下管线相关处罚案由、处罚依据，形成《地下管线行政处罚案例汇编》。三是实地调研掌握第一手资料。课题组向各市级部门、管线单位、各区开展实地调研，调研条例施行中存在的问题，以及各单位对草案的意见。四是征求各相关单位意见。修订草案多次征求各相关单位意见。2024年8月12日，征求上城区等13个区、县（市），3家管委会，市发改委等12个市级部门和9家管线产权单位的意见。共收到反馈意见69条。市建委对各反馈意见建议进行了研究，对草稿进行了多次修改、补充、完善，形成《条例》草案送审稿。

三、主要修订内容

（一）章节调整

1.原“城市地下管线建设管理”章节拆分为“规划和计划管理”“建设管理”和“运营维护”三章，新增“管线保护”一章，并将“城市地下管线信息管理”修订为“智慧化管理”。原《条例》为总则、城市地下管线建设管理、城市地下管线信息管理、法律责任、附则共五章四十九条。修订草案共设有八个章节，分别为：总则、规划和计划管理、建设管理、管线保护、运营维护、智慧化管理、法律责任和附则，共五十七条。

（二）总则部分

2.管线定义新增“综合管廊”。目前地下综合管廊已经成为重要的地下管网管线类型，将其纳入立法调整范围势在必行。故修订草案将地下综合管廊纳入地下管线的调整范围，对“综合管廊”概念进行了定义，为《杭州市城市地下综合管廊管理办法》提供上位法依据。

3.适用范围扩大至“本市行政区域范围”。原《条例》施行以来杭州行政区划及部分地区管理体制调整，第三条适用范围列举“下城区”“江干区”已撤销，同时列举式的表述方式既不能适应当下杭州行政管理的需要，也不能满足未来行政区域调整的可能性。故修订草案将适用范围调整为本市行政区域范围。

4.将“保障安全”作为新增原则放入总则。为加强地下管线安全管理，修订草案将安全运行作为原则性条款放入总则中，且“保障安全”的原则也与新增的管线保护、运营维护章节相呼应。

5.进一步明确政府及建设、规划、城市管理等部门职责。原《条例》第五条、第六条对政府及部门职责的规定较为原则，导致操作性欠缺。修订草案对市和区、县（市）两级政府以及建设、规划、城市管理等主管部门、行业监督管理部门的职责进行了明晰。

6.新增鼓励新技术条款。修订草案结合《住房和城乡建设部、工业和信息化部、国家广播电视总局、国家能源局关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》（建城〔2019〕100号）有关“鼓励应用物联网、云计算、5G网络、大数据等技术，积极推进地下管线系统智能化改造”等要求，借鉴《沈阳市城市地下管线管理办法》第七条，《武汉市城市管线管理办法》第五条等规定，融入城市发展的新形势，新增鼓励新技术、新材料、新工艺推广应用条款。

（三）规划和计划管理章节

7.完善管线专项规划的编制。结合新颁布的《浙江省国土空间规划条例》的相关规定，遵循总则中提出的城市地下管线“科学规划、统筹建设”的原则，修订草案对城市地下管线专项规划的编制主体、编制要求，与其他规划的衔接，以及地下管线专项规划纳入控制性详细规划等做出了具体规定。

8.增加综合管廊规划建设的要求。综合管廊作为一种特殊的管线类型，修订草案结合《杭州市城市地下综合管廊管理办法》《杭州市人民政府办公厅关于杭州市城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》以及住房和城乡建设部2023年5月修订的《城市地下综合管廊建设规划技术导则》，提出了综合管廊的规划建设的基本原则，并对城市新区和老（旧）区的综合管理规划建设提出要求。同时规定了“已建综合管廊区域不得建设规划入廊的城市地下管线”，推动实现地下管线入廊的“能入尽入”。

9.加强管线建设计划的管理。针对原《条例》第十条地下管线建设计划规定刚性不足的问题，修订草案强化管线建设的计划管理，规定由城乡建设主管部门编制城市地下管线年度建设计划，并明确了“未列入计划的，原则上不得建设”等内容。

（四）建设管理章节

10.完善管线工程的审批与建设管理。针对实务工作中城市地下管线工程管理的难点和空白点，修订草案在建设管理中设计了9个条款，从管线建设工程立项、规划许可、施工许可、工程质量监督、规划检验、竣工测量、规划核实、竣工验收、竣工档案移交、竣工验收备案等工程建设审批管理的全流程作出规范要求。同时，结合《杭州市城市建设档案管理办法》对管线工程竣工档案移交、管位变化或管线迁移后的档案数据更新、发现不明管线的测量和报送等三个方面作出要求，以解决实务工作中由于管线信息和档案管理不规范导致的管线底数不详等问题。

11.对结建工程办证难提供上位法依据。针对实务工作中，与道路等主体建设工程同步实施的管线工程的单独办证难问题，修订草案在修订过程中充分征询地下管线行政主管部门的意见，结合《杭州市地下管线工程施工许可验收备案办理指导意见》，学习国内其他城市做法，并考虑实务操作的可行性，对结建工程的管线工程的立项、规划许可、施工许可等环节做出了更明确和更具操作性的规定。

12.对结建工程的施工管理作出规范。为加强对结建式地下管线工程的管理，推进主体建设工程与管线工程的协同，修订草案工程技术前期、管综设计、施工组织方案、安全文明施工、竣工档案归集等条款规定中，将管线工程作为主体工程的组成，建立管线工程服从主体工程的原则，推动实现地下管线工程与主体建设工程在建设计划、设计方案、施工组织、施工时序等方面的协同。同时设定了主体建设工程建设单位督促管线建设单位做好安全文明施工管理的义务，加强主体建设工程对地下管线工程的施工管理。

13.提高竣工测量的要求。根据《杭州市人民政府办公厅关于印发进一步加强城市地下管线信息管理办法的通知》（杭政办函〔2016〕18号）、《杭州市地下市政基础设施数字化转型与标准化建设工作方案》（杭建地空发〔2021〕243号）、《杭州市地下市政基础设施综合管理信息系统地下管线业务数据动态更新管理方案》（杭地隐智办〔2022〕15号）对数据更新、测量要求有了更细、更高的要求。竣工测量是后续实现管线工程全周期管理、管线数据更新非常重要的环节，因此对竣工测量做进一步明确。

14.规范规划核实与竣工验收管理。在规划核实环节，原《条例》没有考虑与道路等主体工程建设的管线工程的规划验收的特殊情况，导致操作层面的欠缺，故增加“与道路等主体工程同步实施的城市地下管线工程，由主体工程建设单位一并申请竣工规划核实”之规定。结合管线工程在监管衔接中存在的难题，修订草案在竣工验收环节，做出了管线建设单位视情形邀请管线运维主管部门、主体工程建设单位或入廊管线产权单位参加竣工验收的规定。

（五）管线保护章节

15.增加工程施工期间对既有管线的保护。针对实践中管线保护力度不足的问题，结合杭州市政府办公厅《关于加强工程施工期间地下管线保护管理的通知》（杭政办函〔2021〕35号），并参考合肥等城市的做法，修订草案对既有管线的保护做出了五个方面的具体规定。一是对各类建设工程的五方主体保护地下管线的主体责任作出原则性规定。二是要求各类工程施工前做好既有地下管线的查明。对各类建设工程，要求建设单位在工程设计前要取得既有管线现状资料。对既有地下管线资料缺失或者与现状不符的情况，要求建设单位应当在补充探测后方可继续施工。三是要求各类建设工程施工前，建设单位组织管线产权单位和施工单位做好技术交底工作。四是建立施工中既有地下管线保护机制。对各类建设工程，要求建设单位编制施工过程中的既有地下管线保护方案，并与既有管线产权单位、施工单位签订保护协议，并设计相对应的罚则，压实各方对管线的保护责任。五是增加管线损坏事故处置的条款，要求各类工程施工过程中一旦发生管线破损事故，应当立即停止施工，启动应急响应机制。

16.增加影响管线安全的禁止行为。参考《杭州市城市地下综合管廊管理办法》第二十七条和《合肥市地下管线条例》第三十二条，对危及地下管线安全、妨碍地下管线正常使用的禁止性行为作出了明确规定。

（六）运营维护章节

17.增加相关单位对地下管线安全运营的管理职责。对管线产权和运营单位、运维主管部门在地下管线日常运营、管理中的责任进行了明确。同时，对于综合管廊要求运营单位建立管廊运营维护管理制度、落实安全监控和巡查；规定了入廊管线单位接受综合管廊运营单位的监督检查的责任。

18.明确管理和共同沟的有偿使用管理。针对目前管线入廊费用收取难、电力管线入廊资金政策不明确等问题，参考《杭州市城市地下综合管廊管理办法》第二十二条和《杭州市人民政府办公厅关于杭州市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（杭政办函〔2019〕53号），以及丁狄刚副市长在《关于城市地下综合管廊建设管理的问题及对策建议》上的批示（狄刚2024年第550号），对综合管廊的有偿使用以及费用构成作出规定，并明确要求市、县级市（区）人民政府将综合管廊建设和运营维护等经费列入本级财政预算，各入廊管线产权单位将入廊费和日常维护费列入本单位资金预算。

19.增加管线修缮计划的条款。结合实务工作中，城市地下管线运营管理中的难点和现有法律法规中的空白点，新增城市地下管线修缮的管理制度。规定了城市管理行政主管部门牵头组织各管线产权单位编制城市地下管线修复、更新及修缮计划。同时，对城市地下管线修缮计划、城市道路修缮计划的衔接做出规定，避免城市道路的重复开挖。此外，针对路面井盖沉降、附属设施破损影响道路的平整度等问题，修订草案将路面井盖等附属设施的修缮纳入道路修缮计划，推进管线、道路、路面井盖等附属设施的修缮计划和工程施工的协同。

20.进一步明确不明管线和废弃管线的处置要求。对建设工程施工过程中发现不明地下管线的，作出施工单位停止施工、建设单位牵头组织查明不明管线权属的规定，进一步加强对既有地下管线的保护。同时，修订草案对废弃管线的处置做出更为明确、可执行性更强的管理规定。规定各类工程建设施工过程中需要废弃城市地下管线的，由工程建设单位组织进行废弃处置。

21.规范管线工程信息和档案管理。结合《杭州市城市建设档案管理办法》，修订草案除在“建设管理”章节对竣工档案管理作出修订之外，在“运营维护”章节对管位变化或管线迁移后的档案数据更新、发现不明管线的测量和报送、废弃管线信息的报送等三个方面作出要求，以解决实务工作中由于管线信息和档案管理不规范导致的管线底数不详等问题。

（七）智慧化管理章节

22.明确管线智慧化管理的经费保障。为适应新时代信息化、数字化的要求，进一步提升数智化赋能地下管线管理的能力，修订草案对城市地下管线智慧化管理的原则作出规定，并要求市和区、县（市）人民政府将地下管线普查、信息系统建设与维护、数字化改造等工作经费纳入市、区政府同级财政预算，为地下管线的智慧化管理工作的推进提供经费保障。

23.要求推进地下管线基础数据平台建设。结合国家发改委、国家数据局等部门发布的《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，指出加快推动城市建筑、道路桥梁、园林绿地、地下管廊、水利水务、燃气热力、环境卫生等公共设施数字化改造、智能化运营，统筹部署泛在韧性的城市智能感知终端。因此，修订草案结合当今信息化、智慧化工作的新趋势，要求市人民政府指导建设包含规划、建设、运维、管理全流程的地下管线基础数据平台。要求市人民政府组织相关部门制定城市地下管线信息数据的交互格式、标准及信息共享目录清单，推动全市城市地下管线信息数据的交互和共享。同时，修订草案要求相关行政主管部门依托地下管线基础数据平台，结合本单位职责，建设相关业务的数字化应用场景，提高城市地下管线的智慧化管理水平。

24.强化行业管理部门对管线信息管理的监管。修订草案规定了管线产权单位存储、更新管线信息，并向地下管线基础数据平台及时推送信息的义务。同时，要求管线行业管理单位和管线产权单位加强对地下管线运营情况的监管，利用信息化、智慧化手段建立管线实时监测、动态预警和反馈的管理机制。

（八）法律责任章节

25.法律责任条款调整。修订草案修订了施工违法行为、施工单位未经竣工测量行为、管线产权单位未报送管线变动信息行为的处罚规定，同时增加了未查明管线现状擅自施工行为、未按规定签订地下管线保护协议行为、未按规定向相关部门更新管线信息和档案的行为，以及单位和个人危及城市地下管线安全的行为等情形的处罚。此外，因原《条例》第二十七条、四十三条、四十四条有关“代为测量”之规定违反《中华人民共和国行政强制法》，故修订草案予以删除。