《杭州市慈善条例（送审稿）》起草说明

《中华人民共和国慈善法》（以下称《慈善法》）于2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过,根据2023年12月29日第十四全国人民代表大会常务委员会第七次会议进行修正。2018年11月，《浙江省实施<中华人民共和国慈善法>办法》（以下简称《办法》）通过并于2019年1月1日起施行。《慈善法》为我国慈善事业的发展提供了法律基础，同时我省作为慈善事业发展前沿的省份，《办法》为我省慈善事业的法治化发展提供了保障。

在《慈善法》和《办法》的保障下，尽管我市慈善事业健康良好并且迅速发展，但在高质量发展建设共同富裕示范区的新时代背景下，杭州作为省会城市，慈善作为第三次分配的重要内容，推动《杭州市慈善条例》（以下简称《条例》）立法，对“争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区的城市范例”具有重要意义，对更好地推进我市慈善事业高质量发展意义重大。

一、《条例》制定的必要性

（一）加快完善慈善法治体系。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改《慈善法》的决定，新修改的《慈善法》将自2024年9月5日起施行。同时省里计划于2024年9月修订出台《办法》。从立法实践看，《慈善法》《办法》不可能对慈善发展所有问题加以明确和立法。特别是杭州经济社会发展水平较高，对慈善事业发展提出了更高要求，慈善领域也出现了一些新情况、新问题，有必要先试先行，加以引导和规范，从而促进慈善事业健康发展。

（二）展现共富时代慈善担当。杭州慈善事业要在高质量发展建设共同富裕示范区中发挥更大作用、担当更大作为，制定《条例》具有现实意义，是对现行体制机制进行破冰的主动加压。在共同富裕大背景下，慈善发展需要着力在培育慈善主体动能、营造慈善发展生态上有突破。这种突破是在传统扶贫济困基础上，坚持以慈善深度参与第三次分配为导向，赋予了慈善更深的内涵，从而推动慈善在共富同行、公益事业发展中率先探索破解有效途径，率先形成体制机制。

（三）推进善城共建整体协同。市委、市政府提出打造“善城杭州”品牌，慈善事业发展需要“一盘棋”协同发展。对照省内宁波、温州等地，杭州尽管在整体社会捐赠量上有优势，慈善发展指数连续五年位居榜首，但是工作机制、基层慈善、数字平台、行业生态等方面还存在明显短板。同时，我市慈善立法相对滞后，上海、重庆、广州、深圳等城市已出台城市慈善事业促进条例，加快立法有利于我市慈善各项工作再上新台阶。

二、制定的主要依据和过程

（一）制定依据

主要依据《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国企业所得税法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《浙江省实施<中华人民共和国慈善法>办法》等上位法，参考《慈善组织认定办法》（民政部令第58号）、《慈善组织公开募捐管理办法》（民政部令第59号）、《公开募捐平台服务管理办法》（民发〔2016〕157号）、《慈善信托管理办法》（银监发〔2017〕37号）、《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号）、《公开募捐违法案件管辖规定（试行）》（民发〔2018〕142号）、《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅印发关于加快推进慈善事业高质量发展的实施意见的通知》（浙委办发〔2020〕80号）、《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅印发关于促进社会组织高质量发展助力共同富裕示范区建设的意见》（浙委办发〔2021〕99号）等政策文件起草制定。

（二）制定过程

市民政局高度重视《条例》起草工作，于2022年12月成立《条例》立法工作专班，开展全市范围的调研工作，对区、县（市）民政部门和代表性慈善组织开展重点走访和调研，通过座谈等形式了解《慈善法》实施情况和问题，在充分调研的基础上，开始正式起草《条例》草案。先后召开11次立法研究和论证会，邀请省人大社工委、省民政厅、市人大法工委、市人大社会工委、市司法局、市财政局、市税务局、市教育局、市人力和社会保障局、市规划和自然资源局、市文化广电旅游局、市市场监督管理局等部门参加并提出修改建议，多次征求基层民政部门意见，充分吸纳吕鑫（浙江工业大学法学院教授）、魏小军（杭州师范大学沈钧儒法学院副教授）、姜贤正（杭州市基金会发展促进会执行会长）、张健（浙江大学博士）等专家学者和慈善组织意见建议，《条例》草案符合上位法要求，符合杭州实际，具有鲜明的地方特色和广泛的共识基础、实践基础。

三、《条例》主要内容说明

《条例》起草以补充立法为主，重点回应《慈善法》《浙江省实施〈慈善法〉办法》实施过程中未明确规定的事宜；重点回应杭州慈善事业发展需求，并规定相应的促进措施；重点回应社会大众关心关注的公信力问题，以此推动《慈善法》在我市的贯彻实施，进而促进我市慈善事业的发展。《条例（草案）》共十四条，其中第一至第四条规定了制定依据、适用范围、政府职责、部门和单位职责，切实把控慈善事业发展的正确方向；第五至第九条规范了慈善募捐和慈善捐赠促进、慈善信托设立、社区慈善发展、慈善服务开展、慈善数字化等相关问题；第十至第十二条明确了慈善褒奖激励、慈善文化宣传、慈善监督管理等方面的要求；第十三条明确了慈善行为的一些法律责任；第十四条为附则，主要规定条例生效日期。

四、《条例》的创新亮点

《条例》总体坚持问题导向、目标导向，切实围绕杭州共同富裕示范区建设，以促进、监管两手并重，推动我市慈善高质量发展，从而充分发挥慈善事业在第三次分配中重要作用，不面面俱到、不照搬照抄，形成了差异化的条款，具有鲜明的杭州特色。

（一）确立核心发展目标，引领全面进步。《条例》明确提出了“打造全国一流市域慈善发展生态圈”立法目的，在传统扶贫济困基础上，在培育慈善主体动能、加强慈善活动监管、落地慈善项目绩效上形成闭环管理机制，营造有利于更好担当作为的慈善发展生态机制。

（二）健全评估机制建设，深化监管力度。“两项评估”是《条例》创新的又一亮点。一是开展慈善组织评估。《条例》积极贯彻上位法要求，对慈善组织评估管理作了细化规定，有利于提升慈善组织透明度、公信力，为慈善事业的规范化、专业化、高效化发展提供了有力的制度保障。同时提出了一系列激励措施，以激发慈善组织的积极性和创造力，促进慈善事业的健康发展。二是开展慈善信托评估。杭州市慈善信托备案量位居全国各类城市首位，推进慈善信托从规模体量转化为共富体量，是杭州慈善信托专项试点改革的重要内容，也是慈善参与共同富裕建设重要渠道。这两项评估工作，杭州市都率先在全国先试先行，制定下发了实施文件，建立了系统性指标，《条例》出台，有利于更好地固化经验成效，形成工作规范。

（三）界定法律责任边界，保障实施效力。《条例》在整体内容体现对慈善事业正向激励和促进的同时，重点针对慈善组织评估、慈善信托评估中上位法未明确具体处罚细则的实际，对两项评估中的慈善行为作出一些法律责任界定，强化《条例》实施的权威性，为打造全国一流的市域慈善发展生态圈奠定坚实法治保障。

（四）强化四大支持体系，激发发展活力。一是强化政府、部门工作职责机制。明确市和区、县（市）人民政府应当将慈善事业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，将慈善事业发展所需经费列入本级财政预算。建立健全由民政部门牵头、相关部门和单位组成的慈善工作协调机制，统筹、协调、督促和指导慈善事业发展和规范管理工作。同时，明确财政、人社、教育等部门重点支持职责。二是强化社区慈善发展。紧扣乡村振兴战略大局，结合慈善共富基金筹集设立使用，推动基层慈善规范发展。《条例》明确大力发展社区慈善的责任主体，细化社区基金会发展路径，提出社区慈善服务的具体要求，增强可操作性。三是强化慈善信托发展。2024年5月，民政部将杭州市列为全国慈善信托高质量发展观察点，鼓励杭州先试先行。因慈善信托是一项涉及财政、税务、市场监管、规资、房管等部门的综合性系统工程，难度大、政策多，为稳妥推进，《条例》将慈善信托评估、发展不动产慈善信托等创新实践作了一些原则性规定，以期形成工作合力，争取试点突破。四是强化慈善激励支持。《条例》提出设立“杭州慈善奖”的构想，根据国家和省里有关规定，将五年开展一次慈善奖评选在法条中予以明确，固化制度常态执行，激励更多人积极参与慈善活动，树立慈善榜样，营造崇善向善的社会氛围，提高慈善事业的社会认可度和影响力，推动慈善事业的可持续发展。《条例》提出“委托人设立慈善信托、开展慈善活动的，可由负责项目执行的慈善组织向委托人开具公益事业捐赠票据，委托人依法享受税收优惠。”这一慈善信托税收优惠举措，是对“穿透开票”地方政策的深化，旨在打破地域限制，统一标准，促进慈善信托事业的健康、快速发展。通过明确税收优惠的适用条件和操作流程，进一步激发了社会各界参与慈善事业的积极性，为构建和谐社会、推动社会公益事业进步注入了新的动力。