关于深化土地综合整治强化耕地保护的意见

（征求意见稿）

为全面贯彻落实党中央国务院关于加强耕地保护的有关决策部署，着力构建以耕地保护利用规划为引领、土地综合整治为载体、耕地功能恢复为核心、与产城人文融合发展示范市建设相适应的耕地保护新格局，打造耕地保护和土地综合整治“浙江示范、绍兴样板”。经研究，现提出如下意见。

一、健全规划和标准体系，统一规范指导耕地保护建设

以国土空间总体规划为基础，在市、县两级构建“总体规划+专项规划+年度计划+空间设计（土地综合整治实施方案）”和“空间设计通则+项目设计导则”为主的耕地规划和技术标准体系，以统一规划、统一布局、统一标准推进耕地保护建设。

（一）加快建立耕地专项规划体系。要依据国土空间总体规划确定的耕地保护总体任务、规划期内非农建设占用耕地规模、耕地后备资源分布情况，按照耕地占补平衡改革要求、耕地集中连片保护利用和农业产业用地需求，组织编制市、县两级耕地保护利用和土地综合整治专项规划。其中，市级专项规划应重点划定耕地保护利用重点区域，明确耕地保护各项目标任务，引导全市耕地、永久基本农田布局优化。县级专项规划应重点传导落实市级规划等上位规划要求，以土地综合整治项目形式，项目化、时序化落实各项耕地保护任务。

（二）有序调整优化农用地空间布局。要引导城镇开发边界、生态保护红线、其他不适宜农业生产等区域内耕地，以及5亩以下的零星耕地有序退出，统一在市级专项规划划定的耕地保护重点区域内，通过统一实施土地综合整治项目，优先在永农外高标农内推进耕地功能恢复、陡坡与平原农用地布局优化和整治提升，补充落实新增耕地、划入永久基本农田储备区。要全面实施“多田套合”工程，加快建成耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区“层层套合”的农用地布局结构，到2027年实现“多田套合”率100%的目标。要同步确定农业产业发展重点区域，推进珍珠养殖、水产养殖、苗木花卉等农业产业集中布局，统筹协调推进粮食生产和农业产业发展。

（三）全面提升土地综合整治项目规划设计标准。要加快推进土地综合整治项目区详细规划全覆盖，探索将国土空间规划和专项规划管控要求统一纳入详细规划进行传导落实，因地制宜设置管控指标，支撑土地综合整治项目实施。自然资源主管部门要制定《绍兴市耕地保护综合示范（土地综合整治）项目方案设计通则》《绍兴市乡村空间设计导则》，指导各地运用城市设计的理念进行乡村空间设计，因地制宜开展乡村道路、河网水系、农田林网、排灌沟渠等整治提升和生态廊道建设。各地要统筹谋划、整体规划实施一批耕地保护综合示范项目（规模一般5平方公里左右），打造一批具有绍兴辨识度的“江南水田”。

二、突出土地综合整治载体作用，构建耕地保护建设良性循环

将土地综合整治作为落实占补平衡新政的核心载体，推动形成“以土地综合整治产生补充耕地指标，使用补充耕地指标收取耕地开垦费和补充耕地资金，将耕地开垦费和补充耕地资金投入土地综合整治”的耕地保护建设良性循环。

（四）统一耕地建设和占补平衡实施载体。明确土地综合整治项目为全市补充耕地实施载体，各类耕地保护、土地综合整治任务集中在项目区落实。对未纳入土地综合整治的各类补充耕地，原则上市级不再予以审核通过，不予报备入库产生补充耕地指标。各地应根据规划，分阶段分年度谋划土地综合整治项目。市级优先将整治意愿高、资金可平衡、规划实施方案可行的土地综合整治项目纳入市级储备库。纳入储备库的项目，补充耕地等子项目可以按各自管理规则、程序开展实施。

（五）完善补充耕地指标使用管理。自然资源主管部门和农业农村主管部门要紧密协同，高质高效，分别做好报备入库耕地数量、质量的相关工作。各地用地报批所需补充耕地指标，原则上应自行解决；县级指标不足时，经市级同意后，优先在市域内跨县调剂，市域内调剂不足时方可在省域内跨市调剂，指标调剂价格由交易双方自行协商确定（省级、国家有规定的从其规定）。

（六）加强耕地保护建设资金收支管理。各地要根据后备资源禀赋、实际投入成本、后续培肥管护资金等因素，明确收缴标准、方式等，及时全额收缴耕地开垦费和补充耕地资金等费用。各地要构建耕地保护建设资金管理一本账，将耕地开垦费、补充耕地资金、以及“多田套合”、造地改田等耕地保护相关的各级奖补、返还资金，优先用于耕地保护及质量建设、高标准农田建设和管护等，不足部分由各地财政落实保障。各地要积极引导整合各类涉农资金，合理利用金融工具，进一步拓宽资金筹措渠道。

三、坚持农地农用、良地粮用基本原则，提升耕地管护利用水平

以制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”为着力点，完善管制规则，强化监测监管，确保藏粮于地战略全面落实到位。

（七）严格耕地和永久基本农田用途管控。各地要结合实际制定耕地转为其他农用地的管理办法，持续通过规划管控、用途管制、标准控制、以及经济补偿、产业扶持等政策措施，严控耕地流出。要切实加强耕地和永久基本农田监测、日常变更，确保年度“算大账”时，区域内耕地总量不减少、质量不降低。各地要持续深化优良耕作层剥离再利用机制。农业农村主管部门要加强耕地种植用途管控。

（八）加强补充耕地集中规模管护利用。各地要加强补充耕地项目后期管护，制定后期管护办法，明确管护职责、年限、路径、标准等要求，压实项目实施主体、乡（镇）、村及土地承包经营者的管护责任。完善土地流转体制机制，鼓励并支持整治后的耕地适度规模经营，探索国资公司集中管护模式；要扶持新型农业经营主体发展，加强现代农业技术推广，提高经营主体规模化经营和种粮积极性，实现耕地以用促保、以养促保；探索引入保险机制、购买第三方服务、委托专业机构等市场化方式，构建多元化管护格局。要健全耕地质量监测网络体系，落实耕地质量调查评价制度，全力提升耕地质量。

（九）完善落实耕地保护奖惩机制。各地要落实耕地保护责任目标考核奖惩，科学合理调整耕地和永久基本农田补偿标准和范围，综合运用资金补偿、追责问责等方式，对乡镇（街道）及农村集体经济组织等落实耕地保护责任情况进行奖惩。要压实耕地保护执法监管“四个责任”，完善早发现、早制止、严查处闭环管理的执法监督机制、增违挂钩机制，着力提升基层耕地保护执法能力和水平，以“零容忍”态度严厉打击各类乱占破坏耕地违法行为。

各级政府要将耕地和永久基本农田保护作为必须完成的重大政治任务，承担起耕地保护主体责任，协调各方力量，加强政策供给，落实资金保障，强化检查督导，统筹抓好耕地规划、建设、管护、利用等全流程耕地保护工作。自然资源（林业）、农业农村、发改、财政、生态环境、水利等部门要按照职责分工加强协同、密切配合、合力推进。

本意见自2025年 月 日起施行。本意见施行后，市级有关规定与本意见不一致的，按本意见规定执行。